根据省依法治省领导小组的安排，去年7月份起我厅在长沙市芙蓉区、浏阳市分别进行了城市基层民主政治建设和农村基层民主政治建设试点。此外，鉴于两区（市）试点工作任务较重，我们还选择长沙市开福区和宁乡县进行了村委会换届选举的试点。我们认为这次试点得到了各级领导的重视，各试点单位工作扎实，成效明显。现将有关情况汇报如下：
     一、 主要做法
     为抓好这次试点，我厅下发了专门文件，并结合两地的实际情况，制定了试点工作方案和进度时间表，要求两地按照进度每月通报情况。试点期间，余长明厅长、唐白玉副厅长多次到试点单位督促检查，并三次听取区（市）委的专题汇报。这次试点主要体现了以下几个特点：
     （一）定位准。开展这次试点，目的在于从法治与民主的角度探索加强以基层党组织为核心的村（居）级组织建设的有效途径和实行村（居）民自治的有效方式，深入挖掘三个文明在基层的价值体现，立足实际、遵循规律，获得培育民主基础、推动农村经济发展的成果。试点区（市）对此把握较准，能够领会试点意图，适应新形势要求，明确试点工作的重点，在调研、探索、创新上都下了功夫，为这次试点成功定准了方向。
     （二）方案细。我厅制定试点方案下发后，芙蓉区将试点内容分专题分解成14个单项试点课题，进一步细化工作任务；浏阳市先期组织农办等有关6家单位进行调研、座谈讨论通过方案。开福区和宁乡县分别制定了村委会选举试点实施细则，开福区组织、民政、农办等单位对所属39个村进行了全面摸底调查，逐村制定了指导方案。
     （三）机构、人员、资金到位。浏阳市成立了市试点工作领导小组，市委书记李亿龙、市长赵建强任顾问，主管党群、政法的副书记梁粮任组长，市四大家分管领导任副组长，下设办公室，副市长熊慈明任办公室主任，抽调5名工作人员，落实5万元试点资金；芙蓉区成立了由区委书记张迎龙任组长，区长和副书记任副组长，副区长任办公室主任的领导小组，抽调5名工作人员，落实10万元试点经费。开福区和宁乡县分别成立了由区（县）委书记任组长的试点工作领导小组。
     （三）工作细致扎实。进入试点实施阶段后，浏阳市一是以点带面。由市级领导联点、责任单位包村，确定8个试点村（社区），还要求40个乡镇各自确定1-2个村（社区）共77个村按要求进行试点，以点带面，通过比较，总结经验；二是宣传发动。全市免费发放《农村基层民主法制建设读本》1200册，《城镇居民普法简明读本》2000余册，印发普法试卷13000多份。采取群众喜闻乐见的形式，大力宣传《村民委员会组织法》等村民自治的法规和有关政策规定。如龙伏镇举办了8期“村官论坛”，沿溪镇沙龙村举办了“村民论坛”和法律知识抢答赛，等等。三是培训骨干。在市委党校与湖南农业大学联合举办了村干部大专学历班，120多名村干部参加了农村经济管理专业的学习；举办村干部在岗培训。1500多名村干部参加了培训。
     芙蓉区围绕14个专题开展试点工作，一方面虚实结合。从完善“四民主、两公开”制度入手，把自治组织自我管理、自我教育、自我服务功能细化、量化为制度，在工作中不断完善、总结，综合成14个调研报告，为这次试点留下了富有价值的成果。另一方面突出创新。在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四民主”方面大胆探索创新，创造了一些富有价值的经验。
     开福区派出39名干部入村指导选举。共召开选举工作会议160多次，培训选举骨干400多人。宁乡县虽然只选择了一个乡共10个村进行选举，也组织了一支30多人的选举指导队伍，由县委组织部长带队逐村指导工作。
     二、主要收效及有待进一步研究解决的问题
     （一）在建立完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制方面取得了初步成果。在浏阳市着重探索村党支部领导的“两委”成员分工负责制。建立了“两委”联席会议制度，对重大村务由党支部主持召开“两委”联席会议讨论，然后提交村民代表会议讨论，通过后由村委会组织实施；村委会则按照定期向党支部报告工作制度，及时将村务公开、村民自治、公益事业、产业结构调整及群众普遍关心的问题，向党支部汇报。在开福区和宁乡县，着重探索在村委会选举过程中实行村支两委交叉任职，实现支部书记、村主任“一肩挑”。在选举时，一是提倡把村支部成员按程序推选为村委会成员候选人，通过选举兼任村委会成员。二是提倡党员通过法定程序当选为村民小组长、村民代表。三是提倡村党支部书记拟任人选，先参加村委会主任的选举，当选村主任后，再推荐为支部书记候选人，如果选不上村主任，就不再推荐为支部书记候选人。四是提倡村委会成员中的党员通过党内选举，兼任党支部成员。据对开福区39个村的选举结果统计，原村党支部成员120人，有57人通过选举进入新一届村委会班子，占48%；选举产生村民代表1383名，其中党员337名占24.4%，比上届增加55.3%；选举中党组织拟推荐的32名考虑“一肩挑”的支部书记人选仅2人落选。整个“两委”班子总人数190人，其中交叉任职55人，书记、主任“一肩挑”30人，“一肩挑”的比例为76.9%。
     （二）建立完善了一系列基层民主自治制度。芙蓉区在社区服务、治安、环境、卫生、教育、文化、财务和依法协助政府职能部门、街道办事处抓好社区市政建设、计划生育、流动人口、低保优抚、劳动就业等工作，建立健全了一套完善的社区居委会内部和社区事务民主管理体系。浏阳市从各村实际出发，针对本地的突出问题，从规范村规民约入手，指导各村重新制定和修订村规民约，对村务管理的内容、范围和程序作出了具体规定，把原来模糊不清或违反法律、法规的村规民约变为具有可操作性的条款。
     （三）改善了村（居）自治与乡镇（街道办事处）的关系。浏阳市着力处理好了以下关系：一是理顺乡镇与村委会的关系。出台了乡镇与村委会关系的指导性意见，明确乡镇与村委会的关系是指导与被指导的关系，乡镇指导村委会开展工作，不能实行行政领导和直接命令。二是理顺发扬民主与依法治村的关系。制定了符合党的路线、方针、政策和国家法律法规的村民自治章程和村规民约。
     芙蓉区在试点工作中着力理顺了社区居委会管理体制。首先，理顺政府职能部门与社区居委会的关系。专门下发文件，明确两者之间是指导与协助、服务与监督的关系，并对涉及社区的86项工作任务和责任作了明确规定。按照“政社分开”的原则，是政府职能部门的工作责任不推给社区居委会，社区居委会协助政府部门做好工作。由政府部门委托给社区居委会办理的工作，按照“权随责走、费随事转”的原则，社区居委会在各职能部门指导下完成工作任务。其次，理顺街道办事处与社区居委会的关系。街道办事处主要行使政府在社区建设中的工作规划、组织、协调职能，对社区居委会起指导、支持和帮助作用。社区居委会充分发挥自治功能，依法开展好社区各项工作。第三，理顺社区居委会与物业管理组织和社会组织的关系。即社区居委会在本辖区具有法定的服务、管理和指导职能，其它各类组织不具有社会行政管理职能，应自觉接受社区居委会的指导、管理和监督。
     （四）探索了培育民主基础的新路子。芙蓉区在民主选举上，将原来社区居委会居民代表间接选举改为户代表或全体居民直接选举，还面向社会公开选拔优秀人才。全区组织公开招聘社区居委会成员200余名。在民主决策上，除坚持社区居委会召集社区成员代表大会决策的主要方式外，创造性地采取了“市民论坛”、“听证会”、“聊天角”、“回音壁”、“楼栋理事会”等形式多样的社区民主决策方式。对要决策的事项提出二个以上的决策预案，对与社区居民群众密切相关的决策事项还召集社区“决策听证会”。在民主管理上体现在制度创新。在民主监督上推行双向评议制度。开展社区居民评议社区居委会及其成员、社区居委会评议街道办事处和政府职能部门的双向评议工作。解放路街道丰泉古井等社区居委会创新思路，开创社区居委会及成员社区居民代表大会述职先例。区委、区政府还倡导了一次“市民评议政府”活动，为基层民主政治建设营造了良好的氛围。
     浏阳市着力解决过去村务决策中的简单化和随意性问题，积极探索能充分反映群众意愿的民主决策机制。一是建立农户联系制度。将村委会成员按照分片的原则联系所辖片的农户，定期不定期地进行走访，到群众中去征求村务工作决策意见和建议，定期整理公布和坚持采纳所征集到的合理意见和建议等方式、方法，鼓励和引导村民为村务决策建言献策。二是完善重大事项议事制度。改过去“一个人或几个人说了算”为让村民唱“主角”，把村民代表会议摆到决策的主体位置，事关全村发展大局的经济发展项目、财务收支、工程招标等重大村务问题，均以村委会和村党支部共同协商提出，交由村民代表会议审议通过的决策程序办理，保证了在决策中充分体现民意。三是严格遵循民主决策程序。在实行民主决策的过程中，严格按照议题提出、受理、两委协商、村民代表表决、公开等民主决策程序操作，并将议题提出和表决的时间、地点、人员、内容，以及在表决中的应到实到代表数、反对数、弃权数和表决结果等情况在村务公开栏上逐项公布。
     （四）提升了基层组织的社会化服务水平。浏阳市指导村民建立各类中介服务组织，通过这些组织自我服务，增加农民收入。如官渡镇云山村为了发展养猪业，在村委会的引导下，成立了一个由100多人组成的养猪协会，生产技术、流通等方面都实现了村民自我服务。现在浏阳市这样的中介服务组织已达60多个。同时，指导建立健全群众自治组织。把由村党支部、村委会出面管理且容易产生矛盾及村民日常生活中需大量人力、物力协调、解决的事情，交由村级“五协”（村老年协会、计划生育协会、关心下一代协会、维稳协会、老年体协）等群众性组织管理。目前，浏阳市各村“五协”组织网络健全，会员多达15万人。
     芙蓉区健全社区三级自治组织体系。一是以社区党支部为核心的社区居委会自身管理体系；二是以居民楼（栋）长、单元组长、驻区单位代表和居民代表为主要组成人员的社区骨干管理体系；三是以社区计划生育协会、志愿者协会、妇女儿童协会、老年人协会等为主的社区群众管理体系。目前，全区有社区居民代表大会、协商议事会、楼栋理事会、民主评议会622个，成员12350人。通过这些组织开展工作，芙蓉区在抓基础设施建设、充分就业、治安、绿化、服务、文体等六个方面取得可喜成效。
     基层民主政治建设试点还存在一些有待进一步研究解决的问题。比较突出的问题是“村帐乡代管”。浏阳市农村目前普遍采用这一形式。从法治角度而言，“村帐乡代管”的做法违反了村委会组织法的基本精神，即村民自治的原则。全国人大内司委对此有明确的态度。从政策的角度而言，去年12月，农业部、民政部、财政部、审计署联合下发了《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》（农经发[2003]11号），进一步强调了实行村级民主理财的重要性。在试点过程中，我们曾就纠正“村帐乡代管”的做法对浏阳市提出了要求，希望浏阳市在这个问题上有所突破，但浏阳认为省政府曾有文件作过“村帐乡代管”的规定，因此没有做出实际的动作。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号），明确村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，乡级人民政府及业务主管部门对村级财务活动加强指导和监督。我们建议请省政府办公厅牵头，省农办、省财政厅、省司法厅及我厅参加，对我省村级财务管理情况以及贯彻落实村组法、农经发[2003]11号、中办发[200417号文件精神的情况进行一次督查，落实村民民主理财制度，切实解决“村帐乡代管”问题。
     另外，村级组织建设有待进一步加强。试点区（市）的村在组织建设方面作了大量工作，村干部结构合理、工作得力。但干部队伍建设方面反映出来的问题还是比较突出，在全省也带有普遍性，集中表现在村干部误工补贴难以落实的问题上。一是村干部经济待遇较低。二是误工补贴难以足额到位。据我们的抽样调查，去年全省村干部年误工补贴在3000元以下占90%，分文未拿的有40%（抽样的18个村中占8个村）。株洲县雷打石镇冬林村村主任反映，2002年税费改革后，村干部的误工补帖来源渠道发生变化，村向镇垫付资金结清农业税3.1万元，但村向农户应收取的3.1万农业税却分文收不上来，不但4个村干部没有分文补贴，还影响了村级事业的投入发展。赫山区欧江岔镇虎形村支书自2000年至今补贴分文没有。三是三项资金总额不足，到位困难，没钱发补贴的现象普遍存在。中央、省、市、县明确要求三项资金（农业税和农业特产税两税附加的20%、转移支付资金中的7.25%、新增农业税正税的12%）必须下拨到村。但是在政策落实的过程中，有些地方打了折扣，市一级的转移支付和配套资金虽然已下拨到乡镇，但乡镇一级没有安排到村，而是留在乡镇一级统一使用。四是村干部特别是在任时间长的老村干部存在后顾之忧。村干部要为村里的发展付出大量的时间和精力，影响了家庭和自身创收，低标准误工补贴难以兑现，退任后又没有什么保障，宁愿出去打工也不想当村干部，这种心态有一定的代表性。我们认为，妥善解决村干部的经济待遇问题历来是村级组织建设的重要内容。建议结合督查，对全省村干部经济待遇情况进行调研，提请省政府出台相关政策。
     三、下一步打算
     目前试点工作顺利进入收尾阶段，下一步我们一是抓好检查验收工作。督促区（市）按进度要求制定验收标准，对工作不到位的及时整改到位，拟于8月份请依法治省办对两地试点工作进行验收；二是开好经验交流会。按照原定的工作计划，试点结束后召开经验交流会。我们建议这一会议和全省村委会换届选举工作会议一并以省委、省政府名义召开。请省委、省政府领导到会讲话。会议地点定在长沙市，参观开福区、浏阳市、芙蓉区三个点。