刘丹

    《治安管理处罚法》于２００５年８月２８日经第十届全国人大常委会第十七次会议审议通过，自２００６年３月起施行。《治安管理处罚法》与原来的《治安管理处罚条例》相比，对危害治安的行为作了进一步的补充和完善；适当提高了治安管理处罚的力度；细化了公安机关办理治安案件的程序，加强了对公安机关及其人民警察执法活动的监督。

    一、治安管理处罚的基本原则

    （一）以事实为依据的原则

    以事实为依据作为治安管理处罚的一项基本原则，贯穿于治安管理处罚的设定，治安案件的立案、调查、裁决的全过程。要求在办理治安案件时应当以事实为依据，以法律为准绳，要重证据、重调查研究，严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据；在进行裁决时要在对整个案件的事实和证据进行客观全面的分析、判断的基础上，形成符合事实的处理意见；在具体量定处罚时，也要以相应的事实为依据。

    （二）错罚相当原则

    治安管理处罚应当与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当，这一原则也是行政处罚法确立的原则之一。这一原则包含四个方面的含义：准确确定违反治安管理行为的性质；针对不同的违反治安管理行为给予不同的处罚种类和幅度；根据行为的情节和危害程度确定具体的处罚。

    （三）公开、公正，尊重和保障人权的原则

    公安机关对违反治安管理行为人实施处罚或者作其他处理的法律法规要公开，未经法定程序公布的，不得作为处罚依据；对办理治安案件的程序及工作流程要公开，对行为人给予何种治安管理处罚或者采取何种行政强制措施，据以作出治安管理处罚或者行政强制措施的事实、理由及法律依据都要公开，并及时告知行为人及被侵害人；治安管理处罚的结果应当公开。公正包括实体公正和程序公正。保障人权是宪法关于国家尊重和保障人权规定在治安管理处罚法中的具体体现，公安机关要依法保护违反治安管理行为人的合法权益，不得体罚、虐待、侮辱违反治安管理行为人。

    （四）教育与处罚相结合的原则

    公安机关对违反治安管理行为人实施处罚并不是单纯为了处罚，而是通过实施处罚纠正其违法行为，达到教育本人和其他群众自觉守法、保障法律贯彻实施的目的。

    二、违反治安管理的行为

    违反治安管理的行为由治安管理处罚条例的７３种增加到了２３８种，新增加的处罚行为有：扰乱大型活动秩序的行为；扬言实施放火、爆炸、投放危险物质扰乱公共秩序的行为；投放虚假的危险物质扰乱公共秩序的行为；破坏计算机信息系统的行为；违法举办大型活动的行为；强迫他人劳动的行为；胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的行为；以滋扰他人的方式乞讨的行为；发送信息干扰他人正常生活的行为；偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的行为；猥亵他人的行为；强迫交易的行为；拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的行为；仿造、变造或者买卖公文、证件、证明文件、印章的行为；违反房屋出租管理规定的行为；违法承接典当物品的行为；非法收购国家禁止收购的物品的行为；擅自经营需要由公安机关许可的行业的行为；破坏、污损坟墓、毁坏丢弃他人尸骨、骨灰的行为；违法停放尸体的行为；在公共场所拉客招嫖的行为；传播淫秽信息的行为；饲养动物干扰他人正常生活的行为等。

    （一）扰乱公共秩序的行为

    （１）扰乱机关单位、公共场所、公共交通和选举秩序的行为；（２）扰乱大型活动秩序的行为；（３）散布谣言、谎报险情、疫情、警情、投放虚假的危险物质、散布恐怖信息的行为；（４）寻衅滋事的行为；（５）利用封建迷信、会道门进行非法活动的行为；（６）故意干扰无线电业务、对无线电台（站）产生有害干扰的行为；（７）危害计算机信息系统安全的行为。

    （二）妨害公共安全的行为

    （１）违法危险物质管理的行为；（２）危险物质被盗、被抢或者丢失不报告和隐瞒不报的行为；（３）非法携带枪支、弹药或者管制器具和非法携带危及公共安全的行为；（４）盗窃、损毁重要公共设施，移动、损毁国（边）境标志设施，影响国（边）境管理设施的行为；（５）妨害航空器飞行安全的行为；（６）妨害铁路运行安全的行为；（７）妨害火车行车安全的行为；（８）擅自安装使用电网、道路施工妨害行人安全、破坏道路施工安全设施破坏公共设施的行为；（９）公共活动场所违反规定妨害公共安全的行为。

    （三）侵犯人身权利和财产权利的行为

    （１）恐怖表演、强迫劳动、限制自由、侵入住宅、非法搜查的行为；（２）非法乞讨的行为；（３）威胁、侮辱、诽谤、诬告陷害他人或发送淫秽、侮辱、恐吓信息和侵犯他人隐私的行为；（４）殴打他人、故意伤害他人身体的行为；（５）猥亵他人、故意裸露身体的行为；（６）虐待、遗弃行为；（７）强迫交易的行为；（８）破坏民族团结的行为；（９）盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索、故意损毁公私财物的行为。

    （四）妨害社会管理的行为

    （１）拒不执行政府的决定、命令和阻碍执行公务的行为；（２）冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗的行为；（３）伪造、变造、倒卖国家机关等单位的公文、证件、印章以及有价凭证、船舶户牌等的行为；（４）船舶擅自进入、停靠国家禁止、限制进入的水域或者岛屿的行为；（５）违反规定进行社团活动和违反规定擅自经营特许行业的行为；（６）煽动、策划非法集会、游行、示威的行为；（７）旅馆业违反规定的行为；（８）房屋出租违反治安管理的行为；（９）制造噪声干扰他人正常生活的行为；（１０）典当业、废旧物品收购业违法典当、收购的行为；（１１）妨害执法秩序的行为；（１２）协助组织或者运送他人偷越国（边）境的行为；（１３）为偷越国（边）境人员提供条件、偷越国（边）境的行为；（１４）刻画、涂污或以其他方式破坏文物、名胜古迹和危及文物安全的行为；（１５）非法驾驶交通工具的行为；（１６）破坏他人坟墓、尸体的行为；（１７）卖淫、嫖娼和拉客招嫖的行为；（１８）引诱、容留、介绍他人卖淫的行为；（１９）制作、运输、复制、出售、出租淫秽物品及传播淫秽信息的行为；（２０）组织播放淫秽录像、进行淫秽表演、聚众淫乱等行为；（２１）以营利为目的为赌博提供条件或参与赌博赌资较大的行为；（２２）违反毒品原植物管理规定的行为；（２３）非法持有、向他人提供以及吸食、注射毒品的行为；（２４）教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品的行为；（２５）为违法犯罪行为人通风报信的行为；（２６）饲养动物，干扰他人正常生活的行为。

    三、治安管理处罚的种类和适用

    （一）治安管理处罚的种类

    １．警告。警告属于最轻的一种治安管理处罚，只适用于违反治安管理情节轻微的情形，或违反治安管理行为人具有法定从轻、减轻处罚情节的情况。警告的处罚由县级以上公安机关决定，也可以由公安派出所决定。

    ２．罚款。罚款处罚是在治安管理处罚中运用较广的一类处罚，罚款一般由县级以上公安机关决定，但５００元以下的罚款，可以由公安派出所决定。治安管理处罚条例规定的罚款，除对“黄、赌、毒”等行为可以处以最高３０００元或者５０００元的罚款以外，对其他违反治安管理行为的罚款处罚仅为１元至２００元。治安管理处罚法提高了罚款处罚的幅度，将对个人的罚款数额提高到５０元至５０００元，对单位的罚款规定为２０００元至１０万元。

    ３．行政拘留。行政拘留是对自然人最严厉的一种治安管理处罚，行政拘留只能由县级以上公安机关决定。行政处罚法减少了对行政拘留处罚的自由裁量幅度，将治安管理处罚条例规定的大多数情况下拘留处罚为１日以上１５日以下，细分为１日至５日、５日至１０日、１０日至１５日三个档次，对一人有多个违反治安管理行为的，行政拘留合并执行最多不超过２０日，而治安管理处罚条例没有上限。

    ４．吊销公安机关发放的许可证。这是治安管理处罚法新增加的处罚种类。吊销公安机关发放的许可证通常会使一个企业或法人丧失某种资格，因此也是一种较重的处罚。吊销公安机关发放的许可证的处罚只能由县级以上公安机关决定。

    除此以外，治安管理处罚法还对外国人规定了可以附加适用的处罚，即限期出境和驱逐出境。由于这两种处罚都是对外国人适用，而且是比较严厉的处罚，所以要注意慎重决定适用。

    （二）治安管理处罚的适用

    １．对未成年人的处罚。已满１４周岁不满１８周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满１４周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。

    ２．对精神病人的处罚。精神病人在不能完全辨认或者控制自己行为的时候违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常的时候违反治安管理的应当给予处罚。

    ３．对残疾人的处罚。盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。法律之所以这样规定，是因为盲人或者又聋又哑的人辨认和控制自己行为的能力由于其生理缺陷而受到限制和影响，对他们的处罚也就应该比一般人要轻一些。

    ４．对醉酒人的处罚。醉酒的人违反治安管理的，应当给予处罚。这是考虑到醉酒后的人并未完全丧失辨认是非和控制自己行为的能力，而且应当预见自己的行为和后果，其违反治安管理的行为主要是由于自己主观的过失造成的，因此应当给予处罚。

    ５．治安管理处罚的合并执行。有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。由于行政拘留是一种比较严厉的处罚，所以法律还特别规定，行政拘留处罚合并执行的，最长不超过２０日。

    ６．共同违反治安管理及其处罚。共同违反治安管理是指两个或两个以上的行为人，出于共同的违反治安管理的故意，实施了共同的违反治安管理的行为。共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的，按照教唆、胁迫、诱骗的行为处罚。

    ７．对单位违法的处罚。治安管理处罚条例规定的治安管理处罚仅对个人，治安管理处罚法增加了对单位违反治安管理的处罚，规定单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚；其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚。

    ８．减轻或不予处罚。违反治安管理有下列情形之一的，减轻或不予处罚：情节特别轻微的；主动消除或者减轻违法后果的；出于受他人威胁或者诱骗的；主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；有立功表现的。这主要是考虑行为人的行为特征、行为后果、社会危害等客观因素而作出的规定。

    ９．从重处罚。从重处罚的情形主要有：有较严重后果的；教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；６个月内曾受过治安管理处罚的。

    １０．不执行行政拘留处罚。下列违反治安管理行为人虽依照治安管理处罚法应当给予行政拘留处罚，但不予执行：已满１４岁不满１６岁的；已满１６岁不满１８岁，初次违反治安管理的；７０周岁以上的；怀孕或者哺乳自己不满１周岁婴儿的。

    １１．追究时效。追究时效是指追究违反治安管理行为人法律责任的有效期限。考虑到违反治安管理行为只是一种违法行为，与刑事犯罪有区别，因此，对违反治安管理行为的追究时效与对犯罪行为的追诉时效相比，期限大大缩短。违反治安管理行为在６个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。追究时效在一般情况下从违反治安管理行为发生之日起计算，但如果违反管理行为有连续或者继续状态的，则从行为终了之日起计算。

    四、治安管理处罚的程序

    （一）调查程序

    １．受理程序。公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。经审查认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。

    ２．调查程序。公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。对涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当予以保密。遇有法律规定的情形，人民警察应当回避。

    ３．传唤、询问程序。传唤违反治安管理行为人接受调查须经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，才可以强制传唤。对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过８小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过２４小时，并应及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。询问必须做笔录并交被询问人核对、签名或者盖章。询问不满１６周岁的违反治安管理行为人，应当通知其父母或者其他监护人到场。询问聋哑的违反治安管理行为人、被侵害人或者其他证人，应当有通晓手语的人提供帮助。

    ４．检查、扣押程序。公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身进行检查时，不得少于２人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。检查妇女的身体，应当由女性工作人员进行。检查的情况应当制作检查笔录，由检查人、被检查人和见证人签名或者盖章。公安机关扣押与案件有关的需要作为证据的物品，应当予以登记。对扣押的物品，应当会同在场见证人和被扣押物品持有人查点清楚，当场开列清单，附卷备查。对扣押物品应妥善保管，与案件无关的应及时退还。

    ５．鉴定程序。为了查明案情，需要解决案件中有争议的专门性问题的，应当指派或者聘请具有专门知识的人员进行鉴定；鉴定人鉴定后，应当写出鉴定意见，并且签名。

    （二）决定程序

    治安管理处罚的决定机关是公安机关，一般情况下，处罚由县级以上人民政府的公安机关决定，但警告、５００元以下的罚款可以由公安派出所决定。公安机关作出治安管理处罚决定的程序分为以下两类：

    １．一般程序。一般程序又称普通程序，是指公安机关作出治安行政处罚应当遵循的基本程序。主要包括以下步骤：

    （１）告知。法律规定公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。

    （２）陈述和申辩。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对其提出的事实、理由和证据，应当进行复核；成立的，公安机关应当采纳。

    （３）作出处理决定。治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况作出不同处理：如确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定；违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任；发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。

    （４）制作处罚决定书。公安机关作出治安管理处罚决定的，应当制作治安管理处罚决定书。

    （５）送达。公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人，或２日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。

    （６）听证。这是治安管理处罚法新增加的规定。公安机关作出吊销许可证以及处２０００元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。

    （７）申请复议或诉讼。治安管理处罚法取消了治安管理处罚条例复议前置的决定，被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议也可以提起行政诉讼。

    （８）期限。公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过３０日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长３０日。但鉴定期间不计入内。

    ２．简易程序。简易程序主要适用于事实清楚、证据确凿、只需处以警告或者２００元以下罚款的处罚。

    适用简易程序当场作出治安管理处罚的人民警察应当向违反治安管理行为人出示工作证件，并填写处罚决定书。处罚决定书应当当场交付被处罚人；有被侵害人的，并将决定书副本抄送被侵害人。

    （三）执行程序

    执行程序主要包括罚款的执行程序和行政拘留的执行程序。

    １．罚款的执行。受到罚款处罚的人应当自收到处罚决定书之日起１５日内，到指定的银行缴纳罚款。但被处２０元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的；在边远、水上、交通不便地区，被处罚人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的；被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行的，人民警察可以当场收缴。

    ２．行政拘留的执行。行政拘留处罚由作出决定的公安机关送达拘留所执行。被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合法定条件的担保人，或者按每日２００元的标准交纳保证金，决定暂缓执行。

    五、治安管理处罚的监督

    治安管理处罚法新增加了“执法监督”一章，在赋予公安机关和人民警察维护社会治安所需的管理处罚权的同时，也对其基本行为规范及其违法责任作了明确的规定。主要包括：

    （一）执法原则

    公安机关及其人民警察应当依法、公正、严格、高效办理治安案件，文明执法，不得徇私舞弊。

    （二）禁止性规定

    公安机关及其人民警察办理治安案件，禁止对违反治安管理行为人打骂、虐待或者侮辱。

    （三）社会监督

    公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。

    （四）违法行为及其责任

    人民警察办理治安案件，有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（１）刑讯逼供、体罚、虐待、侮辱他人的；（２）超过询问查证的时间限制人身自由的；（３）不执行罚款决定与罚款收缴分离制度或者不按规定将罚没的财物上缴国库或者依法处理的；（４）私分、侵占、挪用、故意损毁收缴、扣押的财物的；（５）违反规定使用或者不及时返还被侵害人财物的；（６）违反规定不及时退还保证金的；（７）利用职务上的便利收受他人财物或者谋取其他利益的；（８）当场收缴罚款不出具罚款收据或者不如实填写罚款数额的；（９）接到要求制止违反治安管理行为的报警后，不及时出警的；（１０）在查处违反治安管理活动时，为违法犯罪行为人通风报信的；（１１）有徇私舞弊、滥用职权，不依法履行法定职责的其他情形的。法律同时规定，办理治安案件的公安机关有前款所列行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。