刘丹
案情介绍：
２００１年５月２２日，甲公司与乙公司签订了一份合同，约定由乙公司为其繁育玉米种２０万斤，约定收购价以当地玉米市场价的２．２倍至２．５倍计算。后因乙公司未如期供种，甲公司以乙公司没有履约为由将其起诉到Ｌ市中级人民法院，请求赔偿。
２００３年初，某省Ｌ市中院开庭审理此案。庭审中，双方对案件事实没有争议，乙公司同意赔偿，但在赔偿损失的计算方法上却与甲公司存在巨大差异。甲公司认为应按市场价赔偿，而乙公司认为应依该省《农作物种子管理条例》及《主要农作物种子价格管理条例的通知》，按政府指导价进行赔偿。按市场价赔偿约６０万元，而依政府指导价赔偿是２万元左右。因涉及法律适用问题，审判长李某没有当庭宣判，向合议庭进行了汇报，合议庭合议后拟定了审理意见，报Ｌ市中院审判委员会讨论，审判委员会未提出异议，李某便据审理意见拟定了判决书。５月２７日，Ｌ市中级人民法院对此案下发判决书，认定《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，该省《农作物种子管理条例》作为法律位阶较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效，判令乙公司按市场价格进行赔偿。判决引发了很大的争议，该省人大认为，李某无权以法官身份宣布地方性法规无效，Ｌ市中院的判决违反了宪法。同时致函该省高级法院和Ｌ市人大，要求纠正判决错误。Ｌ市中院党组根据要求拟定了撤销判决书签发人赵某副庭长职务和李某审判长及助理审判员职务的处分决定。随后，李某通过最高人民法院女法官协会，将有关材料递到了最高人民法院纪律检查委员会。
２００４年３月３０日，最高法院就这个“种子”案作出批复，支持李某的判决。２００４年４月１日，该省人大常委会通过《实施〈中华人民共和国种子法〉实施办法》，办法自７月１日起施行，该省《农作物种子管理条例》同时废止。
评析：
本案的焦点主要有四个问题：一是地方人大制定的地方性法规能否与国家的宪法和法律相冲突？二是如果下位法与上位法冲突时该怎么办？三是人民法院是否有权审查地方性法规？四是人大应如何依法履行职权？以下就这几个问题进行分析：
一、地方人大制定的地方性法规能否与国家的宪法和法律相冲突？
在我国，法律的形式有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。它们的制定机关不同，表现形式不一，在效力上也有层次之分。社会主义法制的统一性，要求各种法律规范应按其法律效力，内在地联结成一个统一的、严密的体系。在这个体系中，宪法居于核心地位，具有最高的法律效力，其他法律规范之间也按其拘束力形成相应的层次和等级，即法的位阶，上一位阶的法律规范高于下一位阶，下一位阶的不得违反上一位阶法律规范的规定。
那么，地方人大制定的地方性法规与国家的宪法和法律之间是一种什么关系呢？我国《立法法》对此作了明确规定。《立法法》法第７８条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第７９条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”由此可见，宪法和法律的效力高于地方性法规。这是因为宪法是国家的根本大法，集中体现了我国人民的根本利益，规定的是国家制度和社会制度的基本原则、公民的基本权利和义务、国家机关活动的基本原则等国家生活中的原则和制度，因此在一切法律规范中处于最高的法律地位。而法律是全国人民代表大会及其常务委员会根据宪法或依据宪法规定的职权制定的规范性文件，全国人民代表大会作为国家最高权力机关，其制定的法律的地位仅次于宪法，高于行政机关制定的法律规范。同时由于我国是单一制的社会主义国家，法律在全国范围内适用，各地方都必须遵守，因此最高权力机关制定的法律的效力也高于地方权力机关制定的地方性法规。
在本案中，《种子法》是由全国人民代表大会制定的法律，是上位法；而《农作物种子管理条例》是省人大制定的地方性法规，是下位法，根据我国宪法和《立法法》的规定，全国人大制定的法律的效力高于省人大制定的地方性法规，因此，《农作物种子管理条例》应根据《种子法》的规定来制定，其内容不得与《种子法》有抵触或冲突。否则，《农作物种子管理条例》的效力就面临是否有效的问题。
二、下位法与上位法冲突时该怎么办？
下位法与上位法冲突必定会影响法的适用，影响法律的权威和社会主义法制的统一性。为防止或解决法律适用中可能出现的冲突，我国的宪法和《立法法》规定了相应的制度：
一是裁决制度。裁决制度是指地方性法规、规章之间不一致时，由有关部门机关按照法定权限作出裁决，以确定法的适用的制度。根据立法法的规定，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院提出意见，如国务院认为应当适用地方性法规的，则适用地方性法规，如国务院认为应适用部门规章，则应当提请全国人大常委会裁决；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决；根据授权制定的法规与法律规定不一致，由全国人大常委会裁决。
二是改变或撤销制度。根据《立法法》第８７条的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章具有超越权限；下位法违反上位法规定；规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定；规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销；违背法定程序这五种情形之一的，由有关机关予以改变或者撤销。改变或者撤销机关的权限是：（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和《立法法》规定的自治条例和单行条例；（二）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和《立法法》规定的自治条例和单行条例；（三）国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；（四）省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；（五）地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；（六）省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章；（七）授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
三是备案制度。即地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的３０日内依照规定报有关机关备案的制度。根据立法法规定，行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。２００４年５月，全国人大常委会法规审查备案室成立。该工作室不仅负责法规备案，更重要的是审查下位法和上位法尤其是宪法的冲突和抵触。
四是违宪、违法审查制度。即机关、个人认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，依法提请全国人大常委会审查或建议的制度。根据立法法的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。全国人民代表大会经审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见，或要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见并在两个月内提出是否修改的意见；制定机关不予修改的，人大经决议可以予以撤销。
本案主要涉及省地方性法规《农作物种子管理条例》与全国人大制定的《种子法》的冲突问题。根据宪法和《立法法》的上述规定，全国人大常委会和国务院在《农作物种子管理条例》报请备案的时候就应当对其内容进行监督，发现问题及时建议修改以避免冲突；如在适用中发现存在冲突，可以根据《立法法》的规定，由法院、有关当事人或其他机关和公民提出审查要求或建议，启动裁决、违宪或违法审查程序，由全国人大常委会依法审查处理。
三、人民法院是否有权审查地方性法规？
人民法院是行使国家审判权的机关，有权依法审理各类具体的案件。但是，我国的宪法和法律并未明确规定人民法院有审查具有普遍约束力的法律和其他法律规范性文件是否违宪或违法并确认其无效的权力，我国１９８９年通过的《行政诉讼法》也明确规定法院不受理对行政法规、规章等抽象行政行为提起的诉讼。可见，在现有法律制度下，我国法院还没有被明确赋予审查地方性法规并确认其无效的权力，单纯针对抽象的立法行为的诉讼，目前也不属于人民法院的受案范围。
但是，人民法院在审理具体的案件的过程中是否有权对相关法律依据一并作出审查以确定其是否予以适用？对此问题，人们有不同的认识和理解。但更多的人倾向认为，法律并没有排除法院对法律规范的审查，只不过，这种审查权是一种有限的审查权而不是完全的充分的审查。如《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规和地方性法规为依据，规章作为参照。既然是参照，那么是否参照，就必须进行审查，只有经审查认为规章与上位法没有冲突，该规章才能被适用。所以，行政诉讼法的这一规定已被广泛解释为法院有权附带审查规章的合法性。
在实践中，法院对法律规范的审查权已经扩展到了地方性法规。最高法院曾在其司法解释中一再确认：法院有权判定地方性法规是否与上位法不一致，并有权直接适用上位法。例如早在１９９３年，最高法院就在其“法函［１９９３］１６号”司法解释中，拒绝适用福建省的一项地方性法规。在２００１年做出的《关于对人民法院审理公路交通行政案件如何适用法律问题的答复》（［１９９９］行他字第２９号）中，最高法院再次申明，地方性法规与《公路法》有关规定不一致的，应当适用《公路法》的有关规定。《最高人民法院公报》也刊载了若干地方法院拒绝适用规章和地方性法规的案例，这些案例无疑对全国法院具有指导意义。
应该承认，出于我国现行法律制度的限制，法院尚不能对全国性的法律进行审查，但以上分析表明，法院已经完全有权在具体案件中审查规章以及地方性法规。但需要注意的是，这里讲的司法审查，是有限的审查。所谓有限的审查，第一，审查只能在审理具体案件的过程中进行，法院不能单独就某一法律规范启动司法审查；第二，审查的对象只能是宪法和法律以外的其他法律规范，而且是作为案件审理和判决依据的法律规范，不能对所有法律启动审查程序；第三，法院审查的内容，只限于该下位法是否与上位法相冲突，其结果也只对本案有效，对案外没有普遍约束力；第四，法院经审查认为下位法与上位法冲突，只能直接适用上位法，而无权直接确认该下位法无效。某一法律规范的彻底无效，需要经过立法程序来完成，即或者通过制定该法规的机关对其“修改”或“废止”，或者通过其他有权机关对其“改变”或“撤销”。
根据以上分析我们不难看出，本案中Ｌ市中级人民法院依据现行法律，可以在具体案件中对相关法律规范的适用进行审查，以确定案件的审理和判决最终适用《种子法》还是《农作物种子管理条例》。当法院经过审查认为《农作物种子管理条例》违反了上位法，与《种子法》相冲突时，可以作出不适用《农作物种子管理条例》而直接适用《种子法》的判决。但是，在目前法律尚未作出明确规定的情况下，法院也不宜直接在判决中确认和宣布《农作物种子管理条例》无效，因为即便《农作物种子管理条例》的某一规定违反了《种子法》，也应根据立法法规定的程序，或由省人大对其“修改”或“废止”，或由全国人大常委会予以审查并“撤销”。
四、人大应如何依法履行其职权？
我国宪法规定：全国人民代表大会是最高国家权力机关，是行使国家立法权的机关。地方人民代表大会是各地方行政区域内的国家行政机关。这些规定表明了人民代表大会的性质和在整个国家机构中的地位，它们由人民选举的代表组成，是国家和地方的最高权力机构，依法享有国家立法权或其他法定权力。它们在国家机构中居于最高地位，其他国家机关都由其产生，对它负责，受它监督。人大制定的法律、法规和通过的决议，其他机关都必须遵守和执行。
但是，人大自身也必须在法定职权范围内活动，依照法律的规定行使权力。首先，人大应当依法行使立法权并自觉接受有权机关和人民的监督。立法权是全国人大和省级人大的重要职权，宪法和法律对此职权的行使作了明确的规定，人大在立法时必须遵循。就省人大常委会而言，根据立法法第６３条的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。由此可见，省人大虽享有立法权，可以根据本省的具体情况和实际需要制定地方性法规，但其立法权的行使必须符合法律规定，不得与现行宪法、法律和行政法规相抵触。同时，省人大作为地方权力机关，应自觉接受人民的监督，其制定的地方性法规是否符合宪法、法律和行政法规的规定，人民法院在具体的案件审理中也拥有一定的审查并确认是否适用的权力。对于宪法和法律规定的其他机关和人民的监督审查权，人大应当予以尊重，自觉接受监督，主动地纠正错误。
其次，人大对于法院的审判有监督权，但其监督权的行使要符合法律规定，依照法定程序，不得影响法院依法独立行使审判权。根据宪法的有关规定，人大对于司法的监督主要表现在：有权选举人民法院院长和人民检察院检察长；听取和审查人民法院、人民检察院的工作报告；罢免由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。县级以上的地方各级人大常委会有权监督本级人民法院和人民检察院的工作，按照组织法的规定任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员等。而根据《法官法》的规定，法官职务的任免，必须依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理；非因法定事由、非经法定程序，法官不被免职、降职、辞退或者处分。法律还对法院院长、庭长和法官职务的撤销和免职作出了具体规定。这些规定，都是人大在行使对法院的监督权，决定对法院的院长和审判人员作出处理时必须严格遵守和执行的。否则，就可能超越法律规定的职权，对司法机关依法独立行使审判权造成影响。
通过以上分析，我们不难看出，该省人大在对待种子一案的态度上是不妥的，在处理方式上也存在错误。首先，省人大本应严格按照法律规定的立法权制定地方性法规，其内容不得与宪法和法律相冲突，一旦发现存在与上位法相抵触的现象，应立即主动通过废止、修改等方式进行纠正，而不能对有权机关提出的质疑心存不满，感情上予以抵触；其次，省人大对法院判决有不同意见，即便真正存在错误或不当，也应当通过正常的法律程序来进行救济或解决，或修改法规，或请求全国人大裁决，而不应当直接对相关当事人滥用惩处，这样做本为维护其权威，但结果可能适得其反，降低和损害了省人大的声誉和威信。最后，对于法官的处理应当符合法律规定。根据《法官法》第１１条的规定，地方人大虽有权免除庭长和法官的职务，但只限于法律有明文规定的情形。在本案中，法官和庭长均按照法定的程序审理案件，没有任何故意违反法律和纪律的情形，即便在判决中存在不妥，也是由于业务水平有限所致，而不是出于故意枉法。在此情形下，人大的正确做法是应当对当事人进行教育，帮助其提高认识和业务水平，而不是滥用《法官法》给予的权力，适用“因违纪、违法犯罪不能继续任职的”这个与本案情况不相合的条款来实施对法官和有关人员的惩处。
|
