段红柳
案情介绍：
１９９６年至２００３年，常德市某区劳动和社会保障局在发放该区乡镇畜牧兽医站退休职工的养老保险金时，采取了差额结算的方式委托区畜牧联站发放，即每年年终，该区劳动和社会保障局将应发放给区乡镇畜牧兽医站退休职工的养老保险金先与乡镇畜牧兽医站在职人员个人和单位应交纳的养老保险金进行折抵，然后将剩余部分委托区畜牧联站下发，区畜牧联站则出具收到该局应下发养老保险金的票据。但区畜牧联站在与区劳动与社会保障局结算后，将剩余的养老金在再扣除各乡镇兽医站应上缴的各种费用后，发到各乡镇兽医站，乡镇兽医站再向区畜牧联站出具满额收到退休人员养老金的票据；因乡镇兽医站职工退休后，绝大部分是其子女顶班的，乡镇兽医站又将应发放给退休职工的养老金与其在职子女应交纳的养老金进行折抵后，才将剩余部分发给退休职工，这样致使李某等９３名乡镇畜牧兽医站退休职工不能足额领取养老金。
２００３年２月，李某等９３名退休职工将区劳动和社会保障局告上法庭，要求该局按月足额发放养老金。经常德市中级人民法院一审，省高级人民法院终审，认定区劳动和社会保障局在养老保险金的收缴和发放过程中没有完整地履行其法定职责，其采取差额结算的方式发放养老金的行为违法，损害了李某等９３名退休职工的合法权益，最终判决９３名职工胜诉，责令区劳动和社会保障局从２００３年３月起依法向李某等９３名退休职工发放养老金，并履行对基本养老金全额收缴、全额发放、监管和建立个人账户等法定职责。
评析：
在本案中，某区劳动和社会保障局采取差额结算的方式委托发放乡镇畜牧兽医站退休职工养老金，致使李某等９３名受保人的养老金在发放过程中受到层层折扣，得不到足额保障，最后被人民法院认定其行为违法，损害了受保人的合法权益，判决其履行对基本养老金全额收缴、全额发放、监管和建立个人账户等法定职责。本案所反映的主要问题：区劳动和社会保障局作为国家行政机关，应该如何行使行政权力，履行行政职能？
一、依法行政是行政机关行使行政权力的基本准则
依法行政是当今世界各国普遍奉行的政府行使行政权力的基本准则。所谓依法行政，就是指行政机关根据法律的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应责任。在我国，依法行政的内容主要包括：
（一）职权法定
职权法定，这是对行政机关取得行政权力的要求。它是指行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权，不能自行设定。行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不能作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关社会事务的管理权，否则都属于行政违法。在现代法治国家，行政权力不同于公民权利。对于公民权利而言，法不禁止即自由；但对于行政权力来说，法无授权即禁止。换言之，行政机关只有当法律有明确授权时才能实施相应行为；否则，缺少法律的授权，行政机关就不得为之。
（二）法律保留
法律保留，是对行政机关制定行政规范的要求。它是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项只能由法律规定，行政机关非经明确授权不得对此作出规定。这里的“法律”是指狭义上的法律，即全国人大及其常委会制定的法律。我国宪法和法律对必须由法律规定的事项已作出明确规定。根据《立法法》的规定，法律保留有绝对保留和相对保留之分。“绝对保留”，就是某事项的设定权只归于法律，不得授权其他法律规范设定。如人身自由的限制、剥夺。“相对保留”是指某事项的设定权原属法律，但在某些情况下，法律可以授权其他国家机关行使。如《立法法》第９条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院根据实际需要制定行政法规。
（三）法律优先
法律规范在效力上有位阶层次。从狭义上说，法律在效力上高于任何其他法律规范。从广义上说，法律优先是指上一层次的法律规范的效力高于下一层次的法律规范。法律优先具体包括两方面内容：第一，在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范包括行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触；第二，在法律尚未规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范必须服从法律。法律优先在于保证国家法制内部的统一与和谐。
（四）依据法律
依据法律，就是要求行政机关在行使权力时，必须严格依照法律规定的权限和程序进行，不得与法律相违背。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。这里所依据的法律，既包括实体法，也包括程序法。也就是说，行政机关实施行政管理，既要符合法律、法规、规章关于实施机关、实施条件、幅度等实体内容的规定，做到实体合法，又要符合法律、法规、规章规定的程序，遵循法律、法规、规章规定的具体步骤、方式、时间和顺序，做到程序合法。
（五）权责统一
权责统一，就是指法律赋予行政机关的职权，实际上是赋予行政机关的义务和责任，行政机关必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或违法、不当行使其职权，要承担相应的法律责任。在现代法治社会，行政机关的权力与职责、权力与责任是紧紧相连的。行政机关的行政权力就是行政职责，既不能擅自放弃，也不能任意转让。同时，行政机关行使权力，实施行政管理，必须对自己行为负责，不允许行政机关只行使权力而不承担责任。无责任即无授权，权力与责任必须一致。
行政机关应当严格按照上述依法行政的主要内容和基本要求行使行政权力，履行行政职能，切实保障公民合法权益。
二、劳动和社会保障局在养老保险中的职权和职责
本案主要涉及依法行政中职权法定、依据法律两个子原则。
根据职权法定原则，行政机关的职权来自于法律规定。那么，现行法律赋予劳动和社会保障局在养老保险中哪些职权职责呢？
我国养老保险制度建立于２０世纪５０年代初。随着我国经济体制改革的深化，国家养老保险制度自１９９１年开始先在企业中进行改革。国务院在１９９１年６月发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》基础上，１９９５年３月发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，规定企业职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则。１９９７年７月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。１９９９年１月，国务院又发布《社会保险费征缴暂行条例》，确立了中国目前企业养老保险制度的基本框架。与此同时，机关事业单位养老保险制度改革也在各地逐步试行，１９９６年１月，湖南省人民政府发布《湖南省机关事业单位养老保险制度改革办法（试行）》。
根据上述文件规定，劳动和社会保障局负责管理职工的养老保险工作，主要职责包括：编制社会养老保险的发展规划；参与拟制社会养老保险的法规、规章和政策；会同有关部门制定基本养老保险基金的财务、会计、审计、统计制度和办法；监督、检查基本养老保险费的缴纳、基本养老保险金的支付和基本养老保险基金的运营、增值。其所属社会保险机构在养老保险中具体承担以下主要职责：负责养老保险费的收缴、养老保险费的支付和养老保险基金的管理工作；建立和管理养老保险个人账户；编制基本养老保险基金预算、决算；负责基本养老保险基金保值增值的工作；负责退休人员的社会化管理服务工作。
由此可见，养老保险金的收缴、支付和管理既是劳动和社会保障局的法定职权，同时，也是其必须履行的法定义务和责任。劳动和社会保障局应当在法律、法规和其他法律文件规定的职权范围内依法履行其职能，为社会成员提供养老保险方面的管理和服务。然而，本案中区劳动和社会保障局在行使该职权时，未能严格按照规定和要求，完整地履行其法定职责，不符合依法行政原则的要求。根据１９９６年实施的《湖南省机关事业单位养老保险制度改革办法（试行）》的规定，“基本养老保险金的缴纳与拨付，采取全额上缴，全额拨付”，而该区劳动和社会保障局对基本养老金采取“差额缴拨”结算方式，委托参保单位发放养老金，又用退休人员的养老金抵扣在职人员的参保费，使得退休人员养老金得不到足额发放，显然违反了上述规定，也违反了《老年人权益保障法》第２１条“老年人依法享有的养老金和其他待遇，应当得到保障，有关组织必须按时足额支付养老金，不得无故拖欠，不得挪用”的规定，应该承担相应责任。基于此，该区劳动和社会保障局的行为被人民法院认定违法行政，并被责令履行对基本养老金全额收缴、全额发放等法定职责。
此外，本案还涉及行政职权的委托问题。行政职权委托广泛存在于我国行政管理实践中，但行政委托如何才是合法委托，我国目前除行政处罚法、行政许可法对行政处罚权、行政许可权的委托有明确要求外，其他行政职权委托缺少法律统一、明确的规定。从法理上讲，合法委托应具备以下条件：一是委托要有依据；二是受委托组织符合规定的条件要求；三是委托要遵循一定的程序，如办理委托证书等；四是受委托组织不得再自行委托。结合本案，区劳动和社会保障局在委托发放退休人员养老金过程中存在一些值得探讨的问题：（１）关于受委托组织。区劳动和社会保障局在发放乡镇畜牧兽医站退休职工养老金时，委托区畜牧联站进行发放，由区畜牧联站发到各乡镇畜牧兽医站，再由乡镇畜牧兽医站发到各退休人员手中，这一发放方式虽不能说没有依据，因为《湖南省机关事业单位养老保险制度改革办法（试行）》规定：“基本养老保险金既可委托各单位代为发放，也可由社保机构直接发放。实行养老保险后，离退休（职）人员与原单位的隶属关系不变”。但是，这种由所在单位发放养老金的办法已经明显不适应现行养老保险制度改革的需要，为一些单位挤占挪用养老保险基金提供了可乘之机。为有效保障参保人员的合法权益，促进养老保险事业的健康发展，实行养老金社会化发放和社会化管理是现行养老保险制度改革的必然选择。从１９９９年起我国开始试行养老金社会化发放，由各类商业银行通过其服务网点直接向享受养老保险待遇的企业退休人员发放养老金。对于机关事业单位退休人员来说，其养老金的发放也应该采用这一方式。这就意味着社会保险机构直接发放养老金外，可以委托社会服务机构如银行、邮局等发放养老金，改变原委托参保人员所在单位发放养老金的做法。可见，区劳动和社会保障局委托区畜牧联站发放养老金的做法虽没有违反规定，但已明显落后于形势发展的需要。这无疑也反映出当前机关事业单位退休人员养老保险制度的相对滞后和不足，亟待修改与完善。（２）关于对受委托组织的监管。对养老金的收缴和发放，是劳动和社会保障部门应履行的职责。当劳动和社会保障部门将养老金发放职能委托给其他组织行使时，该职权行使所产生的法律后果并未因委托而转移，仍由委托的劳动和社会保障部门来承受。因此，委托机关对受委托组织行使委托职权的行为负有监管之责。而该区劳动和社会保障局在委托区畜牧联站发放乡镇畜牧兽医站退休职工养老金时，养老金受到层层折扣，致使受保人合法权益得不到保障，这不能不说与区劳动和社会保障局监管不力有关。换言之，区劳动和社会保障局对委托组织发放养老金的行为未能充分履行监管职责。（３）关于委托程序。行政职权的委托应该遵循一定的程序。该区劳动和社会保障局委托区畜牧联站发放养老金，应该与之签定书面协议，明确双方在委托关系中的权利义务，尤其要载明受委托组织不得挤占挪用养老金，不得自行再委托等内容。
值得一提的是，该案不仅仅反映出行政机关在履行职能时存在违法行政的问题，而且也暴露出当前我国保险制度特别是机关事业单位养老金制度改革存在诸多问题和不足。一是立法层次较低，且相对滞后。国家养老保险制度改革先在企业进行，通过国家出台一系列的条例和措施，企业养老保险制度已基本形成并逐渐走向完善。但是，机关事业单位的养老保险制度，国家迄今还没有统一的改革方案，仍按照国家人事部原来的部署，处于试点推开阶段，由各地出台相应的政策和规定，导致立法层次低，规定不统一，内容欠规范。我省机关事业单位的养老保险制度改革的主要依据是省政府１９９６年发布的《湖南省机关事业单位养老保险制度改革办法（试行）》。随着市场经济的发展各项体制的变革，该办法已经不适应现行养老保险制度改革的需要，滞后于保险制度改革的快速发展。正是由于立法不到位，使养老金缴拨缺少充分的法律保障，养老保险资金征收日趋困难，养老基金缺口较大。在此情况下，一些地方的社会保险机构不得不以支促收，实行“差额缴拨”，造成单位挤占、减发或拖欠职工基本养老金的现象。二是对退休人员实行的社会化管理服务水平不高。我省实行的《湖南省机关事业单位养老保险制度改革办法（试行）》明确规定：“实行养老保险后，离退休（职）人员与原单位的隶属关系不变。”由于未能建立起独立于事业单位之外社会保障体系，实现退休职工管理和服务的社会化，致使退休职工养老金仍由原所在单位发放，这为一些单位挤占挪用养老保险基金提供了可乘之机。要确保退休人员的基本养老金能按时足额领取，充分保障他们的合法权益，促进养老保险事业的健康发展，就必须完善立法，建立国家统一的机关事业单位养老保险制度。必须做好退休人员社会化管理服务工作，实行基本养老金社会化发放。只有这样，才会有机关事业单位退休职工的安宁，才会有更加和谐的社会环境。
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