浅析涉诉群体纠纷处理机制

内容提要：近年来，随着社会主义市场经济体制的建立，改革开放步伐不断加快，各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现。人民法院已成为解决这些矛盾的重要渠道，法院受理的各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发。各地群众进京上访、越级上访、集体上访和敏感时期上访的数量有所增长，并且出现了大量的群体上访事件，有些群众还会利用信访制度的缺陷，滥用信访。群体上访成为当前法院审判工作的一大难题，无形中给法院的审判工作增加了更大的压力，上访工作逐步成为摆在法官面前的“绳索”。上访虽然是当前部分群众要求解决实际问题，落实有关政策法律的一种重要手段和方式。然而大量越级上访、群体上访，不仅增加了上访群众的精神和物质负担，而且影响了社会的稳定，给各级国家机关、政府部门增加了巨大的工作压力，影响了国家机关的正常办公和工作秩序，甚至损害了党委、政府的社会形象。同时我们也要清醒的认识到，各级国家机关对信访的认识不足、对信访中反映的问题重视不够，导致涉法信访案增多。目前我国政法信访工作的制度建设不够健全，使信访工作没有完全纳入法制化、规范化轨道。因此，研究探索新形势下涉法涉诉信访工作的长效机制，推动涉法涉诉信访工作尽快走上规范化、制度化、法制化轨道，成为当前乃至今后一个时期的一项重要而紧迫的工作任务。笔者试结合目前所遇到的涉法涉诉上访案件中存在的问题，对妥善处理涉法上访案件的长效机制的建立浅谈几点建议。 关键词: 群体纠纷 机制 困境 伴随着经济的发展和社会转型，尤其是城市和基础设施建设、企业经营体制转换和农村产业结构调整以及劳动、工资、人事制度改革，改革进入攻坚阶段，各种矛盾交织，群体性纠纷便应运而生，并呈逐年增长的趋势，而且矛盾愈演愈烈。处置不妥当，很容易引发影响社会稳定的事件，因而成为各级党政部门关注的重点，同时也对法院工作提出了新的挑战。人民法院应立足本职，服务大局，将妥善处理群体性纠纷案件作为重要工作任务，努力建立和完善处理涉诉群体性纠纷工作机制。 一、 涉诉群体性纠纷的成因分析 1、社会转型引发的矛盾是群体性纠纷产生的基础性根源 在社会转型期，社会整体结构、资源结构、区域结构、组织结构及社会身份结构都在发生着重大转变。这方面的变化，不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化，利益的分化也势必发生。在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体会不可避免地相互竞争和冲突。人们受各种各样的价值观念的冲击，容易导致价值体系的紊乱，从而使人们无所适从，诱发出许多社会问题。如在当前农村土地资源不断减少和地价大幅度升值情况下，农民对土地看得十分重要，经常有为争土地而发生矛盾。 2、各种具体的利益冲突是引发群体性事件的导火索 一是因对政府出台的政策、措施不满而引发的群体性纠纷。在贯彻执行党和国家的一些重大方针政策特别是直接关系群众切身利益的方针政策时，由于执行者认识上的偏差和方法上的简单粗暴，使部分群众因利益受到损害而对政策产生不满，以至引发群体性事件。 二是对私营企业的用工问题上缺乏正确的引导和管理，致使劳动关系不明确、拖欠工人工资、非法用工现象普遍存在，一旦当企业停产、倒闭，员工在生活保障问题得不到妥善解决时，很容易引发群体诉讼、上访甚至闹事事件。 3、信访机制不完善 法律制度不健全，由于前期我国法律规定、法律原则、和政策的局限，历史性地出现忽视保护合法权益的情况，以至历史的老案问题在当前不断显现。目前法律规定仍大多为原则性，法律解释多元化，群众对法律理解同司法机关的理解有很大的差距。再审、申诉程序规定不完善，申诉条件、程序和处理规定不明确，使申诉反复无止境。对无理上访和缠诉缠访的当事人也缺少制裁机制。目前很多法院没有建立起系统、可操作性强的信访处理流程，没有完整细致完善的信访解决机制，许多当事人对法院判决不服，既不上诉，又不申诉而是到处上访，但法院内部有时互相推诿，常常一转了之，有的即使有答复，也长时间结不了案。党委、政府信访处理机制不力，过分强调“花钱买平安”，对无理缠访的当事人不敢依法处理，一昧迁就妥协，力求少生事端。有的信访部门对信访者的理由、能力以及案件事实缺乏甄别，盲目地简单批转，随意表态，造成当事人紧扣领导的表态而纠缠不休。很多信访事件会重复地出现，就是因为没有制定完善的信访重点区域制、责任追究制、局领导信访接待制、信访执法听证制和工作人员接访制。 三是因征地问题而引发的群体性纠纷。随着城市化过程的推进，农村土地特别是城郊农业用地被大量征用为建设用地后，由于土地征用补偿、征地后失地农民安置等相关政策不配套、不连贯、不落实等原因，影响了村民的切身利益，从而引发群体性纠纷。 4、干部思想作风对群体性矛盾有重要影响。 市场经济条件下干部的思想作风、工作方法和计划经济时期不一样，群众对干部的依赖日渐淡化。新形势下怎样密切联系群众，实践“三个代表”的思想还没有定型的新思维、新模式，领导方法还停留在原有的行政指挥占主导地位，和群众的距离及群众的要求不相匹配。少部分人在压力下有大干快上，追求政绩的愿望，但又缺少执法意识和本领，引起群体性纠纷以后感到办法不多，无能为力。 5、少数人蛊惑人心, 混淆视听。 群体性纠纷一般以补偿、劳动力安置为核心，直接涉及群众的切身利益，只要有人出头煽动，蛊惑群众就会起来。幕后操纵者也是形形色色，有的对干部有意见，在的报私仇；有的想出头，证明自己的能力，想当干部；还有的想牟利。而真正群众不懂法或知之甚少，被迫参加随大流。 6、工作不细, 透明度不够。 随着城建项目增多，征地补偿政策规定的项目也很多。往往由于工作不细，缺乏深入细致宣传，加之程序不规范，被群众误解，造成群众的逆反心理，往往好事没办好。有的同志出发点是好的，考虑到自己工作的一面，忽视群众的一面，往往事情欲速则不达，反过来再考虑群众利益，这种“夹生饭”在群众中造成了“不闹事不给钱，闹了事就有钱”的恶性循环。同时也误导、诱惑了一部分群众参加进来。 二、法院处置涉诉群体性纠纷面临的困境 调和社会矛盾是司法最重要的功能之一。司法具有中立性、终局性和权威性的特征，决定了法院在定纷止争方面起着不可替代的作用。但我们也应该看到，面对近年来群体性纠纷多发性和新变化，法院受固有的司法规律和特征的限制，也常常呈现不适应的一面。具体可表述为“四对矛盾”。 （一）处置群体性纠纷的急迫性和司法介入的消极性之间的矛盾 与行政权运行所具有的主动特性不同，司法权以“不告不理”为原则，非因请求不作主动干预。司法的消极性决定了法院介入矛盾纠纷的滞后性。而群体性纠纷与其他纠纷一样，矛盾冲突有一个酝酿、萌芽、发展和激化的过程，一般而言，第三者越早介入，双方立场往往越容易调和，一旦闹到法院，矛盾已经濒临激化，处理起来难度会非常大。而且，司法为了追求正义，需要设置一定的程序，但程序会导致效率的损失，由此可能会使法院丧失“快刀宰乱麻”的机会。 （二）审判任务的繁重性与司法资源的稀缺性之间的矛盾 长期以来，法院的人员、物质保障一直跟不上审判任务的发展需要。而群体性纠纷爆发的时间相对集中，大量案件突如其来，造成了法院收案数量在时间上的不平衡，进一步加剧了法院案多人少的矛盾。由于此类纠纷往往伴有不稳定隐患，也会给审判工作增添额外的负担，给审判人员造成较大精神压力。 （三）纠纷冲突的激烈性和司法程序的对抗性之间的矛盾 审判程序的目的，就是要通过当事人之间申诉、答辩、举证、质证、辩论的过程，将涉案信息（包括证据、理由等）从不同的角度挖掘、阐发，取得一种兼听则明的效果。这种对抗机制能够充分调动诉讼参与人的积极性，有利于案件事实和关系的发现和判断，但同时会不可避免地使双方发生直接碰撞和竞争，容易在当事人间形成争斗的伤痕，从而进一步加剧当事人之间的紧张关系，这对于妥善解决群体性纠纷是有负面影响的。 （四）群体一方诉请的多元性与司法手段的局限性之间的矛盾 司法权只是一种判断权，只能分配利益，而不会创造利益。而且，法律具有稳定性和概括性，决定了它对于解决社会转型期出现的新问题和个案中的特殊矛盾，往往力不能逮。这一点在群体性纠纷面前暴露得更为明显。有些群众向法院起诉寻求“公平与正义”的背后，实质是寻求超出法律规定的利益，寻求对社会资源的重新配置，但司法审查和裁决制度对此无能为力。而为了争取好的社会效果，法院经常只能在正常司法程序和手段之外寻求解决途径。如在分配企业剩余财产时，法院为了平息众多职工的情绪，对他们的集资款给予重点保障，而银行等其他债权人的利益却因此受损。 三、化解涉诉群体性纠纷的建议 法院处置群体性纠纷的困境启示我们，在现有的社会环境下，妥善解决群体性纠纷，司法只能是最后的手段，而不能将它视为唯一的和最优的选择。为此，我们建议从以下三方面建立和完善群体性纠纷处理机制。 （一）健全群体性纠纷案件的审判运行机制 由于群体性纠纷案件当事人人数众多，情绪激动，法院对此类案件处理应当慎重对待。首先，立案时要热情接待，努力稳定当事人情绪并认真做好指导诉讼的工作，对符合立案条件的要及时立案，优先办理；对不符合立案条件的，要向原告解释清楚。其次，要选派精兵强将承办案件。在诉讼中查清、分清是非，认真听取当事人陈述，耐心解答，注意稳定当事人情绪，通过公平、公正的裁判解决双方当事人的矛盾，使他们心服口服。要充分发挥调解程序在化解矛盾纠纷方面高效、便捷的功能，尽可能地实现调解结案。再次，要将法制教育贯穿于在立案、审理和执行的整个过程，对个别妨碍正常诉讼的当事人及时制止并给予批评教育，防止个别当事人的不良情绪扩散到整个群体。 （二）构建司法与行政的良性协调沟通机制 司法权的被动性和行政权的主动性决定了群体性纠纷的救济重在法院，防范和解决重在政府。特别是带有一些政策因素的群体性纠纷，审判的法律效果和社会效果往往难以统一，由党委、政府出面做一些外围工作，会取得事半功倍的效果。相反，如果行政部门不配合、不协作，可能使一些原本通过行政机关采取措施即可消解的社会矛盾无法得到及时妥善解决。为此，法院要善于做相关部门的工作，积极争取配合支持；发现立法、执法中有问题的，及时向有关部门提出司法建议，以促进纠纷妥善解决。 （三）完善替代性纠纷处理机制 司法并不是解决纠纷的唯一方式。目前在我国，除了审判，还有人民调解、仲裁机构仲裁、信访制度、行政机关先行处理等替代性纠纷解决机制，这些替代性纠纷解决方式具有形式多样、经济便捷、处理灵活、程序简便等特点，能够为纠纷提供多元化的解决方式，有效弥补审判机制在处置群体性纠纷方面的缺陷和不足，节省审判资源。但要充分发挥这些替代性纠纷解决机制的作用，还须在强化功能、完善制度上下功夫。 首先，要强化人民调解功能，将群体性纠纷纳入司法调解的范围，并在认同调解协议的合同效力的基础上，进一步赋予其强制执行的效力。 其次，要改进信访处理方式，对重大疑难的信访案件邀请有关政府职能部门领导和群众代表进行有针对性的评议，为妥善解决信访问题创造有利条件。同时，建议将法律援助引入信访，动员律师对符合法律援助条件的信访群众提供法律知识和道义上的支持，有效提升公民信访的质量，增强信访的法理含量。 再次要扩大强制性的行政先行处理的范围，针对纠纷在某些领域的多发性，现阶段可以考虑将行政先行处理的范围扩大到土地征用纠纷、房屋买卖、企业改制中的职工安置纠纷等领域，使当事人获得非对峙性的和解机会，从而将大量群体性纠纷拦截在民间和基层，以有效地缓解司法工作的压力。 四、法院处理涉诉群体纠纷的具体做法初探 人民法院应立足本职，服务大局，将妥善处理群体性纠纷案件作为重要工作任务，努力建立“统一领导、部门联动、专案流程、环环衔接”的案件管理模式和“庭前预防、庭中调解、借助外力、多元化解”的工作机制。 （一）专案管理，变被动为主动 群体性纠纷案件矛盾都比较尖锐，情况也较为复杂，必须站在全局角度从整体上把握案件情况、分析症结，才能有效化解矛盾。为此，法院应成立处理群体性案件领导小组，一旦出现重大的群体性纠纷，及时分析情况，对全院重点工作做出调整。针对个案确定一名主管副院长牵头，统筹协调各部门力量，开展案件指导和督促工作。发生突发事件时，领导小组要在第一时间赶到现场，果断处理，防止事态扩大。针对群体性涉诉信访案件不断攀升的情况，可以推出“院长约访”，由以前被动地接访，转变为由院长、主管副院长主动约见当事人，近距离听取他们的意见，进行解释和安抚工作。 （二）诉前预防，将调解进行到底 很多群体性纠纷并不是一下子呈现在人们眼前，而是有着一个萌发、积累、发作、激化的发展过程。法院严格把好立案关，在审查立案时，要注意从中捕捉各类纠纷的信息动态，发现矛盾激化的苗头趋势，做到早发现、早处理。本着“宜散不宜聚、宜解不宜结、宜顺不宜激”的原则，着眼于群体性纠纷的识别和预防工作，不但要提前掌握了那些尚未诉至法院但可能会通过法律途径寻求解决的各类纠纷的情况，而且还要主动开展司法协调，把矛盾化解在萌芽状态。 为有效解决群体性纠纷案件后遗症较多的问题，法院应将调解作为审理群体性纠纷案件的首要方式和必经程序，确立了“以调为主、案结事了”的工作原则，并有针对性地开展调解技能培训，要求每个法官在理清法律关系的同时要善于把握当事人的心态，根据不同案件、不同当事人、不同阶段，灵活性、创造性地运用各种调解方式。 （三）借助外力，走多元化解之路 群体性纠纷的解决是一个系统工程。法院在立足本职、不断完善自身的同时，还要借助外力，走多元化解之路。比如在受理重大的群体性纠纷案件后，可以及时与政府有关部门取得联系，根据具体案情确定工作方案，听取意见和建议，积极争取支持。 法院应注重发挥群体当事人一方代表人的作用。在条件允许的情况下，引导人数较多的当事人一方选出代表，由代表参加调解，节省调解的成本。此外，为取得当事人的信任、增强调解效果，可以邀请经验丰富的人民陪审员、有利于化解纠纷的普通群众参与案件的处理。 （四）热饭冷炒，构建冷处理机制 对于已经立案的群体纠纷案件，选派审判技巧高超的审判人员主审，实行“三不急”的原则，即不急于开庭审理，法官不急于提出调解方案，不急于作出裁决结论，让双方当事人之间有适度的缓冲期和磨合期。采取灵活多样的方法，在不违背法律规定的情况下，承办法官可以走访当地群众、基层组织，听取纠纷双方的看法，也可以分别与当事人沟通。总之，只要不违背法律规定，只要对维护社会稳定有利，只要有利于当事人双方之间纠纷的解决，只要当事人双方善于接受，都可以采用较为灵活的方法。 参考资料： 1、 章武生著：《论群体性纠纷的解决机制》。 2、《新形势下涉法涉诉信访问题探讨》载www.woai.cn/Soft_60/20070902/2007931819248Fe.Html，于2008年5月7日访问。 3、卢均晓著：《浅谈建立涉法上访工作长效机制》，载http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=2833，于2008年5月7日访问。 4、何兵：《法律程序的价值与弊端与人民调解相比较》，人民法院报2004.5.12 B1版 5、童兆洪：《群体性纠纷案件审理情况的调查与思考》，浙江审判2003.10第7页 6、周保刚：《(内)社会转型期群体性事件预防、处置工作方略》 7、《新时期群体性纠纷的成因与对策》 8、《新形势下农村群体性纠纷的特点、成因及对策》 作者简介：周志文，男，33岁，1998年毕业于中南民族大学法律系，现在湖南省江永县人民法院任职。