论 依 法 行 政

“依法治国，建设社会主义法治国家”，是党的十五大确定的治国方略。依法治国的直接目的就是规范和控制国家权力，而行政权在国家的所有权力中是最重要的一种权力。将行政权力的行使纳入法制化轨道，全面推进依法行政，不仅是加强行政法制建设的必然要求，而且是实践“三个代表”的必然要求和重要内容。依法行政也是构建社会主义和谐社会的前提和保障。因此，作为党政工作人员，应当了解行政执法的内涵。原则和意义，按照依法行政的要求衡量检查依法行政的工作情况，努力做好依法行政工作。 一、依法行政的内涵、原则和意义 （一）依法行政的内涵。 在我国，依法行政的基本内容可以归结为：所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行法律规范；任何行政法律关系的主体都不得享有行政法律规范以外的特权；一切违反行政法律规范的行为，都属于行政违法行为，自始无效；一切行政违法主体，都必须承担相应的法律责任。其基本内涵包括：职权法定；权责统一；依程序行政；违法行为必须承担法律责任四个方面的内容。 概括来讲，依法行政是指为实现行政管理的法治化，促使行政机关在观念、组织、人员、职能和制度建设等各方面从人治行政走向法律行政，要求政府在法定的权限内按法律的方式和程序进行国家的行政管理活动。 （二）依法行政的原则 我国的依法行政原则具体可分解为行政合法性原则、行政合理性原则和行政公正原则。 1、行政合法性原则 行政合法性原则是指行政机关进行管理活动必须严格遵守法律规定，否则应当承担相应的法律责任。在任何一个推行法治的国家，行政合法性原则都是其法律制度的重要原则，在依法行政中具有不可替代的地位。行政合法性原则与行政合理性原则共同构筑了法治国家依法行政的根基。行政合法性原则有以下四个方面的具体要求： （1）任何行政职权都必须在法定的职权范围内行使。行政合法性原则要求行政主体在其法定的权限内行使职权，法定权限不容超越，“是否超越职权”是司法审查的一个重要标准。 （2）任何行政职权的行使必须依据和遵守法律。依据法律行使职权是行政合法性原则为行政主体设定的一项义务或职责。职权和职责是统一的。行政合法性原则要求行政主体必须遵守现有的法律规定，作出行政行为必须于法有据，如果没有相应的法律规定，行政主体就不能作出相应的行政行为，即“无法律即无行政”。 （3）行政授权、委托必须有法律依据、符合法律要旨。行政职权的赋予与行使都由法律明文规定的机关承受。行政授权和行政委托需有法律依据，并且只能依法定程序进行，不得违反法律要旨。 （4）合理运用例外应急权。例外应急是指在某些特殊的紧急情况下，违反职权法定、依据法律、权责统一等方面规定的行政行为也可能成为合法行为。具体来说，就是在特定的紧急情况下，行政主体出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行使紧急权力，以处理国家面临的或局部地区出现的非常事件。如2003年出现“非典型性肺炎”和2004年的禽流感，国家为了防止这些流行病的护散而采取临时隔离群众等。例外应急并没有脱离行政合法性原则，而是行政合法性原则中的特殊组成部分。 2、行政合理性原则 行政合理性原则又称为适当行政原则，是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。行政合理性原则是基于行政自由裁量权而产生的。所谓行政自由裁量权，是指行政主体基于行政目的和公共利益的考虑，在法定的原则、目的、精神、范围和幅度内，自行决定或自由选择自身行为的方式、种类和幅度的权力。社会需要对行政自由裁量权设定一条法律底线，以保证行政权力受到监控，公民权利不受侵犯。这一条法律底线就是伴随着自由裁量权的出现和发展而确立起来的行政合理性原则。 行政合理性原则作为现代法治国家普遍适用的依法行政的基本原则，它有三层含义：（1）正当性。（2）平衡性。（3）公平、适度，符合情理。我国《行政处罚法》第52条规定：“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或分期缴纳。” 3、行政公正原则 所谓公正，指公平正直、没有偏私。概括地说，行政公正原则是指行政机关的活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，公平正直，一视同仁。 行政主体应平等地对待任何相对人，不能厚此薄彼，不能凭某种关系或自己的好恶赋予某些人以特别的权利，加予某些人以特别的义务。 行政公正包括三个方面的内容：（1）行政行为的公正性。首先是决策行为应该公正，要求政府在制定政策过程中应平等地分配各种权益和义务。为了保证行政决策的公正性，一方面要允许受行政决策影响的公民提出各自的要求，另一方面，在行政决策形成之后，又要保持其一定的稳定性和连续性，不能为迁就长官意志或少数人的利益而朝令夕改、大变大动，这是行政公正的重要保证。其次，具体行政行为的公正性。行政人员为社会服务，理应对社会成员一视同仁，既不能因亲而优待，也不能因疏而冷漠；既不能因公民行贿而提供“优质”服务，也不能因公民未提供好处而拒绝服务或提供劣质服务。（2）行政程序的公正性。行政机关行使公共权力而为一定行为时，必须要遵循一定的法定程序，以避免为行政人员的主观随意性所决定。（3）行政制度和措施的公正性。行政机关为了有效地进行行政管理必然要确立一系列的制度和措施，行政主体和行政相关人在这些制度和措施面前应具有平等性。 （三）依法行政的意义 1、依法行政是建设社会主义法治国家的必然要求 （1）依法行政是依法治国的重要组成部分。依法行政是依法治国的基本要素之一。没有依法行政，一个国家就不可能建成法治国家。我国的80%以上的法律、90%左右的地方性法规和全部行政法规、规章都是由行政机关组织实施的。如果没有强有力的行政执法，即使立法机关制定了再好的“良法”，也是一纸空文，国家主要部分的公共事务就不能依法管理，依法治国就失去了最主要的内容。行政机关作为管理者，直接掌握着国家权力，与公民的关系最为密切，行政机关只有依照人民意志制定的法律办事，才能充分保障人民权利的实现；行政机关执法犯法，滥用行政权，就会极大地侵害人民的利益。 （2）依法行政是依法治国的关键之一。依法治国要求各国家机关都严格依法行使其权力，依法处理国家事务，治理国家。行政机关依法行政的水平，将从整体上决定我国能否依法治国，建立社会主义法治国家。 （3）依法行政也是依法治国的难点所在。相对来说，要公民守法比较容易，要行政机关及其工作人员守法则较为困难。从行政权力的性质来看，行政权是一种国家强制权力，行政权力行使时不需要征得管理对象的同意，具有单方面国家意志性，这种特性决定了行政权在没有控制时行使起来最“得心应手”；从行政管理的体制看，行政机关实行下级服从上级和首长负责制的领导管理体制，这就必然造成权力的相对集中，使下级自觉或不自觉地形成了依上级领导的指示和意图行事的习惯，而容易忽视依法行使权力；行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权；在这样的客观现实基础上，要使行政机关公务员自觉依法办事，遵守法律、法规的规定，实现行政法治，比在其他领域依法办事难度更大。 2、依法行政对于维护我国法制的统一和尊严具有重要意义 法制统一是国家统一的基本条件。我国社会主义法制除要求要有法可依，还要求有法必依，由于行政机关的行政管理活动渗透于社会生活的方方面面，对行政机关的行政行为的要求也越来越高。要求把行政机关的一切活动都纳入法律规范之中，这是依法治国方略在行政领域中的具体体现。 3、依法行政对构建社会主义和谐社会和实现全面建设小康社会奋斗目标具有重要的现实意义 党的十六大提出：全面建设小康社会，实现物质文明、政治文明和精神文明协调发展的奋斗目标。全面建设小康社会，具体地说，就是要“使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。在实现这一目标的过程中，各级政府及其行政机关必将发挥着不可替代的作用，行政行为合法与否、规范与否，也直接影响着各项事业的发展。这就要求各级政府及其工作部门紧紧围绕改革、发展、稳定的主题，通过科学立法、规范执法、强化监督，使依法行政能够与促进发展的各项工作有机地结合起来。 4、依法行政对转变政府职能，建设服务、法治、廉洁和高效政府具有极为重要的现实意义 现代政府的一个基本特征就是依法行政。一切行政权力必须依法行使，一切行政行为必须符合法律的规定。 （1）依法行政是我国政府管理模式的一场深刻变革。在发展这个过程中，政府的任务不仅要千方百计建立和维护良好的、适合经济持续稳定发展的经济环境，也必然包括一个稳定、统一、公开、可预期的行政环境和法制环境，以保证各种创新机制的良性运转，保证市场的公平竞争秩序，为企业、为社会、为群众提供优质、高效、系统的服务。要做到这一点，政府就必须转变职能，切实做到依法行政。 （2）从建设廉洁政府来看，依法行政是建设廉洁政府的必经之路。因为行政权力是最容易产生腐败的权力，不受制约的权利是腐败的源头。因此，行政机关行使行政职权必须依法公开，按法办理，接受社会监督，从而有利于防止暗箱操作，权钱交易。 （3）依法行政是建设服务、诚信、高效政府的核心和前提。行政程序法对行政机关办事的步骤、时间、顺序有严格的规定，依法行政的一个重要内容就是要求行政机关严格依照行政程序法行使行政职权，这样才有助于克服政府机关的官僚作风，提高行政效率，从而建立高效运转的现代政府。 二、我国依法行政中存在的主要问题 我国依法行政工作虽然取得了巨大成就，但我们应当清醒地看到，我国的依法行政工作还刚刚起步，在行政管理概念、行为方式、职能和机制等多方面，与依法治国的要求、与建设服务政府、法治政府、廉洁高效政府的目标还有较大差距，还存在着诸多亟待规范和解决的问题。 （一）行政执法队伍素质和行政水平有待提高 行政机关作为权力机关的执行机关，行政执法是其最主要的职能，人民群众往往通过执法活动来认识和评价政府。因此，行政执法效率的高低以及是否公正、廉洁，直接关系政府的威望。但是，目前少数基层执法机关及执法人员依法行政的素质不高，执法不懂法、随意执法、滥施处罚、不文明执法现象严重。另外，执法队伍不健全，人员、经费明显不足，执法设备落后。 （二）行政立法工作跟不上改革和发展的要求 目前我国行政立法上的问题主要是：①现行行政法中立法缺位和立法过滥同时并存。②行政立法质量不高，可操作性差。③行政立法的民主参与不够。④行政部门利益、地方利益浓厚，不适当地强化、扩大本地区、本部门的权力。 （三）在行政执法方面，还大量存在有法不依、执法不严、违法不究的情况 依法治国重在依法行政。创造公平公正的法制环境，依法行政至关重要。但是，目前在行政执法方面，还存在许多不尽人意的地方。①行政执法主体不规范。②执法体制不顺、职权交叉、分工不明、职责不清，导致“见权力当仁不让，见义务安全礼让”，出现行政执法权力与责任相脱节的状况。③执法趋利明显，行政执法行为与行政执法目的相背离。“自费执法”、“不给好处不办事、给了好处乱办事”现象愈演愈烈，导致执法行为与执法者自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的的严重背离。④违法行政现象严重。一些地方和部门在行政执法过程中，应付性执法、封杀性执法、违法性执法等违法行政行为屡有发生，各种形式的乱收费、乱罚款，以罚代法、交罚款买“合法”的现象屡禁不止。⑤行政干预过多，人治现象仍然存在，使行政执法部门有法难依，行政执法难以落实到位。⑥在行政执法过程中还存在大量不公开、暗箱操作的情形。⑦行政执法形不成合力。一些职责交叉部门受利益驱动争行政执法权，遇到困难、问题又互相推诿扯皮，未形成协查的工作机制。⑧依法行政的责任机制没有建立起来。⑨复杂的公共关系以及来自各方面的干预，对行政执法活动产生了不利的制约或牵制作用。 4、对行政权的监督不力，没有建立有效的权力制约机制 ①权力机关对行政权的制约机制和对行政权行使的监督制度不够完善。②行政诉讼存在司法行政化的问题。③关于抽象行政行为的制约与监督，只有制度规定，很少实际落实。④政府部门内部法律监督不到位，政府对其各部门的法律监督制度没有贯彻落实。 5、行政审批制度改革不够有力，政府职能转变相对滞后 ①有的政府和政府部门的主要精力没有转变到努力创造平等、公开、有序竞争的经济环境上来，仍把自己所属或所管的企业从事的经济活动作为自己的活动；当企业有违法行为时，不是依法去处理，而是不自觉的站在企业一边，以行政权力干预执法、帮助维护企业的利益甚至是不当的利益。②出于对所管辖地区或系统的企业的保护，致使其立法与执法行为受地区或部门利益驱动，强烈地突出和反映部门或地区的需要，甚至形成了“权利部门化、部门利益化、利益法制化”，使应当是公平、公正的行政执法行为，掺杂了利益驱动的不良动机。③一些执法部门及其执法人员的经费和收入来源多元化，造成不同执法部门之间和执法人员之间收入分配的不合理，处理好利益关系成了前提，依法办事则被排到了后面。在这种状态下，也就不可避免地造成违法行政，甚至滋生着腐败。④对社会事务的管理，行政手段多于经济和法律手段，直接干预市场具体运作行为的习惯还没有彻底消除。审批事项过多，审批范围过广，审批环节过杂。 三、推行我国依法行政进程的思考 依法行政是一场深刻的观念更新和制度变革，涉及行政管理的各个领域、各个方面。依法行政中存在的诸多问题，既有体制上的因素，也有观念上的因素，还有主体自身的问题，因此，要搞好依法行政工作，应当从以下几个方面着手： （一）提高各级领导干部对依法行政的认识 1、解决各级政府工作人员特别是领导干部的认识问题。推进依法行政的目的就是要使我们的行政管理观念、行政管理体制、行政管理机制，以及行政管理人员的素质逐步适应依法行政的需要，提高依法行政的能力和水平。努力在行政管理观念上做到“三个转变、三个树立”：即转变权力源于领导意志的传统思想，树立“一切行政权力源于法律”的观念；转变行政权力由掌握权力的人决定并行使的传统理念，树立“行政职权必须依法行使”的观念；转变法律是管老百姓的，行政机关可以不受法律约束的错误认识，树立“行政机关不依法行使职权必须承担责任”的观念。 2、加强法治教育，增强行政机关工作人员特别是领导干部依法行政自觉性。要从实际出发，下大力气加强对行政机关工作人员特别是领导干部的法律培训，特别是行政诉讼法、行政处罚法以及与其专业相关法律培训。通过学习教育，努力提高行政机关工作人员特别是领导干部的法律素质和依法办事能力，树立一切权力属于人民、行政权力来源于法律服从于法律的意识。各级领导干部则要以身作则，自觉地增强依法行政的意识，在工作中自觉做到依法行政、依法办事，做依法行政的表率。 3、建设高素质的执法队伍，努力提高执法水平。政府及其各行政执法部门，要狠抓执法队伍思想建设、组织建设、作风建设，搞好执法人员的思想、法律政策和职业道德教育，开展业务技术轮训，凡未经统一培训或培训考试不合格者一律不得上岗；政治业务素质差，有严重违法乱纪行为执法人员，一律调离原岗位。同时，政府也要逐步解决办案设备缺乏，人员经费不足的问题，保证行政执法工作正常有效地开展。 （二）健全和完善行政法体系，提高立法质量 1、树立新的行政立法指导思想。在行政立法的指导思想上，应以宪法为依据，切实维护社会主义法制的统一，充分贯彻立法法所规定的立法原则。 2、从实际出发，科学 、合理地立法。要严格按照立法法规定的立法权限和程序，明确立法主体、划清立法权限、规范和完备立法程序，行政立法机关必须依照法定的职权范围、依照法定的程序立法。 3、制定与社会主义市场经济相一致的法律、法规。及时清理与国家新制定出台的法律不相适应的法律法规或不一致的行业性、地方性和内部的规定或政策，保持法制体系的有效性、统一性和连续性，使全国形成一个统一的法律体系。 4、要坚持民主立法原则，实现立法的科学性和民主性。 （三）按照公正、公平、公开的原则，认真落实行政执法制度，强化行政执法监督 1、改革行政执法体制。按照精简、统一、高效的原则，改革现行的行政执法体制，以保证行政执法合法、公开、公正、高效；从制度上研究解决多头执法、多层执法等问题。 2、认真落实行政执法制度切实改善行政执法环境。全面实行行政执法责任制，认真贯彻落实持证上岗亮证执法制度、行政处罚听证制度、罚款决定与罚款收缴分离制度，错案、执法过错追究和赔偿制度，建立和完善行政执法监督机制，从根本上改变有法不依、执法不力的状况。 3、严格行政执法，确保行政执法合法。在执法中严格地以事实为依据，以法律为依据，确保适用实体法正确，严格遵守执法程序。 4、强化行政执法监督。认真执行立法法关于立法审查和撤销制度，人大常会要切实发挥对政府规章的审查监督作用，及时撤销违反法律、法规的政府规章；落实和坚持实行依法行政责任制，定期公布执法评议考核结果；健全各行政机关法制工作机构，并使法律工作机构能在行政决策中发挥法律把关作用，努力克服只按领导意见办和行政干预的“人治”残余，进一步搞好行政复议和行政诉讼工作。 5、建立责任追究制度。行政机关工作人员必须依法管理，接受法律的制约，从而确保公民、法人和其他社会组织依法享有广泛的权利。 6、继续强化程序意识，规范执法行为。行政机关行使职权，不仅要严格遵守实体法，而且还要严格遵守程序法。在实体合法的基础上重视程序，才能够保证行政执法行为本身的公正、正义，维护行政相对人的合法权益。 （四）推进依法行政必须进一步推进政治体制改革 1、加强政府法制机构建设，积极开展理论研究和宣传工作。 2、强化人民代表大会监督，确立以人民代表大会监督为核心的监督体系。 3、完善司法监督，充分发挥新闻舆论的监督作用。 4、行政监督的重点应由事后监督转向事前、事中和事后三位一体的全过程监督。 （五）推进依法行政必须切实转变政府职能，努力提高依法行政的水平 1、明确行政机关的职能和权限。从我国目前的情况看，行政机关的职权交叉、重叠、错位现象还有一定的普遍性，一些行政机关遇到有利的事情争着管，甚至越权插手，而遇到无利的事情，即使在自己的职责范围之内也不愿管，出现扯皮推诿的现象。要改变这一状况，使行政机关依法行政，就必须对其职权作明确的限定。 2、加大行政审批改革力度，进一步转变政府职能。行政审批制度是改革行政管理体制的关键。要按照市场取向、合理方便、依法行政、强化监管的原则，取消部分审批事项，规范保留事项的审批行为，加强对审批行为的监督和事后监管，形成与社会主义市场经济体制相适应，公开、便捷的审批运作机制。 3、要正确认识和处理好推进依法行政与行政管理体制改革的关系，在改革中推进依法行政。当前，要根据社会主义市场经济体制新要求，开展法律、法规的废、改、立工作，精简行政审批等行政管理体制的改革，解决部门之间职能交叉问题，理顺并处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会等各方面关系，简化办事程序，提高办事效率，努力实现使政府从一个享有无限权力的政府向一个有限权力的政府的转变，使行政机关运作模式由权力本位向规则本位转变、使政府的行政管理职能实现从“重管理轻服务”向“强化服务”、从“注重权力”向“严格责任”转变。